요건: 부정당제재처분의 근거조항에 대한 위헌 여부
사실관계
전국 16개 지방경찰청은 나라장터를 통하여 95건의 무인교통 감시장치 구매입찰을 공고함. 조달청장은 특정 몇 개의 업체에 대하여 위 입찰에 참여하면서 다른 사업자들과 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하거나 특정인의 낙찰을 위하여 서로 담합하였다는 이유로 각 6개월의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분을 하였고, 위 제한 처분의 위법 여부가 다투어지던 중 처분을 받은 업체는 국가계약법상 부정당제재처분의 근거 조항의 위법 여부의 판단을 위한 헌법소원을 제기함.
사안의 쟁점
각 중앙관서의 장이 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 등에 대하여 2년 이내의 범위에서 대통령령이 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하도록 한 구 국가계약법(2005. 법률 제7722호로 개정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11547호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항(이하 “심판대상조항”)이 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙, 과잉금지원칙, 평등원칙, 자기책임 원칙에 위배되는지 여부
판결의 요지
심판대상조항은 제재처분의 본질적인 사항인 제재처분의 주체, 사유, 기간, 방법을 직접 규정하고 있으므로, 제재처분의 본질적 내용을 하위 법령에 포괄적으로 위임하였다고 볼 수 없다. 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 행위들은 그 형태가 매우 다양하고 사회･경제적 환경에 따라 수시로 변화하므로, 행정입법을 통해 이를 구체적으로 정할 필요성이 인정된다. 구 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’의 입법목적과 관련 법규정들의 내용 등에 비추어 보면, ‘경쟁의 공정한 집행을 해칠 염려가 있는 행위’는 입찰방해행위, 담합행위, 뇌물공여행위 등을 포함할 것임을 예측할 수 있고, ‘계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 행위’와 관련해서 민법상의 채무불이행책임, 불법행위책임에 관한 내용이 하위 법령에 규정될 것임을 예측할 수 있다. ‘기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자’는 ‘경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자’에 준하는 자로서 국가계약업무의 원활한 수행을 저해하거나 저해할 우려가 있는 자를 의미함을 알 수 있다. 따라서 심판대상조항은 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
심판대상조항은 국가계약 체결의 공정성과 이행의 충실성을 확보하고 국가가 입게 될 불이익을 방지하기 위한 것이므로 입법목적이 정당하고, 부정당업자에 대한 입찰참가자격 제한은 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 수단이다. 국가계약이 국민생활에 미치는 영향력이 매우 커 입찰 과정에서의 불법행위가 가져오는 공익 침해의 정도가 막대하다. 그동안 우리 사회에서 국가계약과 관련한 입찰담합, 뇌물수수 등 부정행위가 끊이지 않았던 점을 감안할 때 부정당업자를 강력하고 명확하게 제재할 필요가 있으므로, 임의적 제재가 아닌 필요적 제재의 형식을 취한 것은 그 필요성을 인정할 수 있다. 부정당업자에게 국가의 다른 입찰에 대한 참가를 허용한다면 제재의 실효성이 감소할 가능성이 크므로, 국가가 발주하는 모든 입찰에 대하여 참가자격을 제한하는 것 역시 그 필요성이 인정된다. 부정당업자는 입찰참가자격을 제한받더라도 여전히 민간시장에서 영업활동을 할 수 있고, 최대 2년 범위 내에서 제재사유･위반행위의 태양･위법성 및 책임 정도에 상응하여 제재기간이 결정된다. 낙찰자 선정에 따른 이익이 큰 경우가 많다는 점을 고려할 때, 과징금･과태료 부과 등의 제재는 입찰참가자격 제한과 동등하게 실효적인 수단이 된다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니하고, 법익의 균형성도 갖추고 있으므로, 청구인들의 직업의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
입찰참가자격 제한제도는 징계나 업무정지와는 제도의 취지와 목적이 전혀 다른 제도이므로, 징계나 업무정지를 규정하는 다른 법령들과 달리 제척기간을 두고 있지 아니하더라도 평등원칙에 반하지 아니한다.
부정당업자는 제재처분의 사유가 되는 행위의 책임을 자신에게 돌릴 수 없다는 점 등을 증명하여 제재처분에서 벗어날 수 있으므로, 심판대상조항은 자기책임원칙에 위배되지 아니한다.
해당판결이 가지는 실무적 의미
국가계약법상 부정당제재처분의 근거 조항이 위헌인지 여부가 판단된 사례이므로 부정당제재처분이라는 제도 자체의 위헌 여부가 판단된 사안으로 볼 수 있음. 헌법재판소는 심판대상 조항이 처분 대상 등에 관한 조항의 의미가 명확하지 않다고 볼 수 없고, 특정한 부정행위에 관하여 일정 기간 동안의 입찰 참가를 제한할 제도의 필요성이 인정되며 위 필요성을 고려하면 수단의 실효성 역시 인정된다는 등의 사유로 헌법에 위배되지 않는다고 판단하였음. 다만, 부정당업자 제재처분 제도 자체가 위헌에 해당하지 않는다는 헌법재판소등의 판단은 여전히 유지되고 있으나, 처분사유 일부를 법률로 상향하고, 과징금 대체부과 제도와 5년 또는 7년의 제척기간을 신설하는 등 입법 개선이 계속하여 진행되고 있음을 참고할 필요가 있음. 부정당제재 처분에 관한 이하의 논의는 지방계약법에 있어서도 동일한 적용이 가능하다고 볼 수 있음